ANALİZ - Küresel Ticaret Sistemi Temelden Sarsılıyor

ALTAY ATLI - Küresel ekonominin başat aktörlerinden art arda gümrük tarifesi artırımı kararlarının geldiği, ticarette korumacılığın güç kazandığı bir dönemden geçiyoruz. Tabir yerindeyse küresel bir ticaret savaşının fitili ateşleniyor ve karşılıklı olarak ilk salvolar atılıyor.

Burada şüphesiz ki Donald Trump’ın başkanlığa seçilmesinden sonra ABD’nin uygulamaya başladığı politikaların payı büyük. Özellikle ocak ayından bu yana başta Çin ürünlerine karşı artırılan tarifeler, sonrasında ABD’nin müttefikleri olan Avrupa Birliği (AB) ve Kanada ile komşu Meksika’yı da içerecek şekilde çelik ve alüminyum üzerine uygulanan tarife artışları büyük tartışmalara yol açtı ve bu ülkelerden misilleme olarak tarife artışı şeklinde karşılık buldu.

Ticarette korumacılığın küresel bir ekonomide, ülkeler arasında karşılıklı ekonomik bağımlılığın arttığı bir ortamda, ulusal ekonomilere ne kadar fayda sağlayabileceği tartışılabilir. Basit bir örnek verecek olursak Trump, çelik ürünlerine yüzde 25 tarife getirdiği zaman her ne kadar yerli çelik üreticisini korumuş olsa da, aynı zamanda ithal edilen çeliği girdi olarak kullanılan ABD’li örneğin otomobil üreticilerini cezalandırmış, onların maliyetini artırmış, dolayısıyla ABD’li tüketici açısından da fiyatların yükselmesine yol açmış oluyor. Aynı durum küresel ekonomideki tüm aktörler için geçerli, çünkü artık üretimin küresel değer zincirleri üzerinden yapıldığı, dış ticarete konu olan malların sadece nihai tüketici ürünleri değil, aynı zamanda ara ürünler ve girdilerden de oluştuğu bir dünyada yaşıyoruz. Donald Trump her ne kadar, “Ticaret savaşları iyidir ve kolay kazanılır” şeklinde tweetler atsa da aslında karşılıklı artan korumacılık günümüz şartları altında herkese zarar verecek, kimsenin kazanamayacağı bir durum yaratıyor.

- Trump'ın adımları, sürecin son ve en keskin halkası

Yapılan bu tarife artışları aynı zamanda, belki uzun vadede daha da önemli olarak, küresel ticaret sistemini temelinden sarsıyor. Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) üzerinden vücut bulan küresel ticaret sistemi, söz konusu örgütün 164 üye ülkesi tarafından kabul edilen kurallar ve normlar üzerinden küresel ticareti çok taraflı bir düzlemde serbestleştirmeyi, ticaretin karşısındaki engelleri azaltmayı ve ticarette ayrımcı uygulamalara son vermeyi amaçlıyor; aynı zamanda ülkeler arasında oluşacak ticaret anlaşmazlıkları için de bir çözüm mekanizması getiriyor.

DTÖ, 1995 yılında kurulmuş olsa da altyapısını 1947 yılında imzalanmış olan Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT) oluşturuyor. Hedef, çok taraflı olarak küresel ölçekte ticaret serbestleşmesini sağlamaksa da DTÖ henüz bu amaca ulaşmanın çok uzağında olduğu gibi Trump ile birlikte başlayan karşılıklı tarife artışları ve DTÖ’nün bu durum karşısında herhangi bir yaptırımının olamaması da sistemin giderek daha fazla sorgulanmasına yol açıyor.

DTÖ’nün sorunları aslında Trump ile başlamadı. Öncelikle, kalkınmış ülkeler ve kalkınmakta olan ülkeler arasındaki ticarete yönelik beklenti ve çıkarların giderek farklılaşması, hangi sektörde ne kadar korumacılık ve ne kadar serbestlik olması gerektiğine yönelik ciddi görüş ayrılıkları oluşması nedeniyle müzakereler çok yavaş ilerliyor ve sonuç bildirisinde “Üye ülkeler müzakerelerin nasıl ele alınması gerektiği konusunda faklı görüşlere sahiplerdir” şeklinde bir madde olan, 2015 yılında Kenya’da yapılan bakanlar zirvesinden bu yana da tamamen tıkanmış durumda. Çok taraflı müzakereler, tüm tarafların beklentisini karşılayacak şekilde orta yolların bulunmasını gerektiriyor, bu da farklı ölçeklerde, farklı önceliklere, beklentilere ve çıkarlara sahip onlarca ülkenin bulunduğu bir platformda kolay olmuyor. Diğer yandan 2007-2008 döneminde yaşanan küresel krizden bu yana ülkelerin kendi iç ekonomik sorunlarını ve dengesizliklerini gidermek amacıyla ticarette korumacılığı tercih ettikleri, içeriyi (yerel şirketleri ve işgücünü) korumak için kapıyı dışarıya kapattıkları da gözlemleniyor.

Trump’ın girişimleri, aslında daha önce başlamış olan sürecin şimdilik son ve şu ana kadarki en keskin halkası. Bir DTÖ üyesi olarak ABD’nin gümrük tarifelerini artırmaya değil, azaltmaya yönelik taahhütleri ve yükümlülükleri var. Ancak DTÖ mevzuatındaki boşluklar, Trump’a istediği imkanı sağlıyor. DTÖ’nün temelini oluşturan GATT anlaşmasının “güvenlik istisnaları” başlıklı 21. maddesi, ulusal güvenliği tehdit eden durumlarda tarafların ticarete karşı korumacı önlemler uygulamalarına müsaade ediyor. Bu tehdit durumları, ilgili maddede nükleer malzeme ve silah ticareti gibi konularla ilişkilendirilirken, aynı zamanda “savaş zamanında ya da uluslararası ilişkilerde oluşacak acil durumlarda” alınabilecek önlemler de bu kapsama sokuluyor. İşte bu son kısım yoruma tamamen açık. Donald Trump, örneğin çelik ve alüminyum konusunda, yapılan ithalatın diğer ülkelere bağımlılığı artırarak uluslararası ilişkilerde ABD aleyhine bir tehdit oluşturduğunu savunuyor; 1962 tarihli ve başkana ABD sanayisini ulusal güvenlik tehditlerine karşı koruma yetkisini veren kanuna da dayanarak tarife artırımlarına gidiyor.

- DTÖ'nün ikilemi

Sorun şu ki, bugüne kadar 21. maddeyi bu şekilde agresif yorumlayan bir üye ülke çıkmamıştı. Bu durumda DTÖ ne yapacak? ABD’yi haksız bulsa, 21. maddenin belirlediği çerçevenin dışına çıkılmadığı için, ABD’yi ulusal güvenliğini koruma hakkından dayanaksız olarak mahrum edecek, ki bu da DTÖ’nün kendi mevzuatıyla çelişmesi anlamına gelecek. ABD’yi haklı bulsa, bu sefer bu bir emsal teşkil edecek ve zaten korumacılığın güçlendiği ve misillemelerin arttığı bir ortamda 21. maddeyi kullanarak yapılan tarife artırımlarının arkası kesilmeyecek. Bu da zaten zar zor giden çok taraflı ticaret müzakereleri için ölümcül bir darbe olacak.

Bu arada, “DTÖ’nün ABD’yi haklı bulması” derken, mekanizmanın çalışması için diğer bir üye ülkenin ya da ülkelerin ABD’ye karşı DTÖ Panel ve Temyiz Organı nezdinde bir girişimde bulunması gerekiyor ki, bu da zaten şu anda sorunlu bir durum. Öncelikle, 2017 Ağustos’undan beri bu organa yapılacak atamalar ABD tarafından kurumun tarafsızlığını yitirdiği gerekçesiyle bloke edildiğinden mekanizma işlerliğini kaybetme aşamasına gelmiş durumda. Diğer yandan ticarette anlaşmazlık yaşayan ülkeler de zaten şu anda DTÖ’yü atlayarak sorunlarını kendi aralarında çözmeye çalışıyorlar. Son birkaç ay içerisinde ABD ile Çin arasında bakanlar seviyesinde birçok görüşme yapıldı. Müzakereler tıkanırken, anlaşmazlıkların çözümü için de DTÖ’nün çok taraflı platformu değil, ilgili ülkeler arsında yapılacak ikili görüşmeler tercih ediliyor.

Bu durumda DTÖ’nün ve dolayısıyla küresel ticaret sisteminin işlevi giderek daha fazla sorgulanıyor. Her ülke istediği gibi tarifleri artırabilecekse, bir sisteme ve DTÖ’ye neden ihtiyaç var?

- “Önce ben” değil, “birlikte daha iyisine” politikaları gerekli

Ülkeler ticarette kısa vadeli çıkarlarının peşinde olsalar da uzun vadede küresel ticarette düzeni ve gelişimi sağlayacak bir sisteme ihtiyaç, belki de şu anda her zamankinden daha fazla. Trump, başka bir tweetinde “DTÖ, ABD’ye karşı adil değil” diye yazmıştı. Gözlerimizin önünde yeni bir dünya şekilleniyor, ABD süper güç olmanın getirdiği sorumlulukları artık üstlenmek istemiyor, bu nedenle bu sorumluluklar temelinde 2. Dünya Savaşı sonrasında kurulmuş olan düzenin de artık kendisine karşı adil olmadığını düşünüyor. Çin, ya da AB, ya da küresel ekonominin diğer aktörleri de bu rolü üstlenmeye ne hazırlar ne de istekliler. Oluşan yeni dünyada artık bir büyük gücün sağladığı istikrara değil, kolektif eylem ve işbirliğinin sağlayacağı uyuma ihtiyaç var. Eski düzenin giderek tükendiği, yenisinin henüz oluşmadığı bir geçiş dönemindeyiz. Ancak şu belli ki DTÖ ve küresel ticaret sistemi işlevlerini devam ettireceklerse ciddi bir reformdan geçmek durumdalar.

Bu reformun hedefinde öncelikli olarak DTÖ’yü detayları müzakere eden ve dolayısıyla da kolayca tıkanan bir müzakere platformu olmaktan çıkartarak temel ilkelerin tartışıldığı, kalkınmış ülkeler ile kalkınmakta olan ülkelerin sektörel detaylar yüzünden ayrıştığı değil, temel hedefler üzerinden birleştiği bir yapıya kavuşturmak gerekiyor. Amacın sadece ticaret hacimlerinin artırılması değil, ticaretin sağladığı refahın da ülkeler arasında ve ülkelerin içinde toplumun farklı kesimleri arsında daha eşit ve adil bir düzeyde dağıtımı gerekiyor. Bununla birlikte DTÖ’nün sadece ticaret teşvikleri, kamu iktisadi teşekküllerinin ticaretteki rolü ve teknoloji transferi gibi ciddi anlaşmazlıklar yaşanan bugünün konularına değil, yarının dünyasını şekillendirecek hizmet ticareti, yeni ve inovatif üretim teknikleri, değişen iş ve çalışma formatları, yapay zeka gibi konulara da hazırlıklı olması gerekiyor. ABD’nin yerini kim alacak yerine, kimsenin lider olmadığı, herkesin eşit hak ve yükümlülüklere sahip olduğu katılımcı bir sistem nasıl kurulabilir sorusunu sormak gerekiyor.

Tüm bunlar için de ülkelerin ve bireylerin içe kapanmaları değil, tam tersine daha fazla dışa açık, daha fazla işbirliğine yatkın olmaları lazım. Nüfusun hızla arttığı, kaynakların da aynı hızla tükendiği bir dünyada, “önce ben” değil, “hep birlikte daha iyisine” politikalarına ihtiyaç var.

[Doktorasını Boğaziçi Üniversitesi Siyaset Bilimi ve Uluslararası İlişkiler Bölümü’nde tamamlayan Altay Atlı, Koç Üniversitesi öğretim görevlisidir]